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关于推进省以下财政事权和支出责任
划分改革的实施意见
豫政〔2017〕37号
各省辖市、省直管县(市)人民政府,省人民政府各部门:
财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和责任,支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。合理划分省以下财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障,是建立现代财政制度的重要内容,是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。为贯彻落实《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)和省委、省政府关于深化财税体制改革的决策部署,建立健全省以下财政事权和支出责任相适应的制度,结合我省实际,现提出以下实施意见。
河南省人民政府
2017年11月14日
一、改革的总体要求
(一)指导思想
全面贯彻党的十九大精神,深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实新发展理念,聚焦打好“四张牌”、建设经济强省、打造“三个高地”、实现“三大提升”,以正确处理政府与市场、政府与社会关系为基础,以建立现代财政制度为目标,科学划分省以下财政事权和支出责任,逐步形成依法规范、权责匹配、协调配合、运转高效的省以下财政事权和支出责任划分体系,推动建立财政事权和支出责任相适应的制度,落实基本公共服务提供责任,提高基本公共服务供给效率,促进我省各级政府更好履职尽责,为全省经济社会持续健康发展提供坚实保障。
(二)改革要求
1.全面落实中央决策部署。坚持财政事权由中央决定,按照中央确认和划分的中央与地方财政事权,全面承接和完成地方各项改革任务,确保中央改革精神有效落实到位。在中央相关规定和授权范围内,紧密结合我省实际,通过实施清单式管理和动态调整机制,实现财政事权和支出责任在省以下各级政府间的科学、清晰、合理配置。
2.合理界定政府和市场边界。围绕充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的目标,处理好政府与市场、政府与社会的关系,加快政府职能转变和行政体制改革进程,合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式。将应由市场或社会承担的事务,交由市场主体或社会力量承担,最大限度减少政府对微观事务的管理职能,逐步退出竞争性领域,取消微观管理事务和市场机制能够自行调节的管理事项。
3.坚持法治化规范化管理。在中央确定的地方财政事权范围内,在保持省级一定宏观调控能力的前提下,根据财政事权特点适度上收或下放部分财政事权,规范省以下政府间财政关系。将划定后的财政事权和支出责任以地方性法规或政府规章的形式作出规定,逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化,减少财政事权设定和调整随意性。
4.积极稳妥统筹协调推进。根据中央部署,立足我省实际,准确把握改革措施出台的时机、力度和节奏,选取财政事权划分层级相对明确的部分领域,研究探索开展省以下改革试点。增强财政事权和支出责任划分改革与推进政府职能转变、理顺行政管理体制等其他领域改革的协调性,统筹安排财政预算管理、税收制度、收入划分等其他财税体制改革,确保改革协同推进、取得实效。
(三)划分原则
1.体现基本公共服务受益范围。在中央授权范围内,省以下财政事权划分应使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持基本一致。建立健全基本公共服务清单,维护全省统一市场以及受益范围覆盖全省的基本公共服务由省级负责,区域性基本公共服务由省辖市、县(市、区)负责,省内跨区域的基本公共服务由省与省辖市、县(市、区)共同负责。
2.兼顾政府职能和行政效率。结合各级政府现有职能配置和机构设置,充分发挥市、县级政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势,将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为省辖市、县(市、区)财政事权,信息比较容易获取和甄别的全省性基本公共服务作为省级财政事权,提高行政效率,降低行政成本。
3.实现权、责、利相统一。适度加强省级财政事权,将适宜由省级承担的财政事权执行权上划,加强省级财政事权执行能力。明确界定省辖市、县(市、区)财政事权,将适宜由省辖市、县(市、区)承担的财政事权决策权下放,减少省级部门代市县决策事项,保证省辖市、县(市、区)有效管理区域内事务。明确共同财政事权省与省辖市、县(市、区)各自承担的职责,将财政事权履行涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等各环节在省与省辖市、县(市、区)间作出合理安排,做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。通过明确职责,促进财政事权的决策权、执行权相协调,激励各级政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障工作,避免出现不作为或因追求局部利益而损害其他地方利益或整体利益的行为。
4.坚持支出责任与财政事权相适应。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则,确定各级政府支出责任。对属于省级并由省级组织实施的财政事权,原则上由省级承担支出责任;对属于省辖市、县(市、区)并由省辖市、县(市、区)组织实施的财政事权,原则上由省辖市、县(市、区)承担支出责任;对属于省与省辖市、县(市、区)共同财政事权,根据基本公共服务的受益范围、影响程度,区分情况确定省以下各级支出责任以及承担方式。
二、改革的主要内容
(一)全面落实中央财政事权划分改革要求
根据中央决策部署,对已确定或将逐步上划为中央的财政事权,包括国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务,积极配合做好上划工作。上划后,省以下各级政府原则上不再承担支出责任。对中央委托地方行使的财政事权,在委托范围内,以中央委托单位的名义行使职权,承担相应的法律责任,并接受委托单位的监督。
(二)合理确定省以下政府间财政事权
在中央授权范围内,按照财政事权划分原则合理确定省以下政府间财政事权,逐步建立完善省与市县财政事权清单。
1.适度加强省级财政事权。进一步明确并加强省政府在全省统一市场建设、保持经济社会稳定、促进经济协调发展、推进基本公共服务均等化等方面的职责。将省级承担的区域性事务下划省辖市、县(市、区),最大限度减少对微观事务的直接管理。省级财政事权由省直部门按照正向列举的办法提出建议清单,报省政府审定后实施。强化省级财政事权履行责任,省级财政事权原则上由省级直接行使。省级财政事权确需委托省辖市、县(市、区)行使的,报经省委、省政府批准后,由有关职能部门委托省辖市、县(市、区)行使,并通过相应的地方性法规或政府规章予以明确。省级委托省辖市、县(市、区)行使的财政事权,受委托省辖市、县(市、区)在委托范围内以委托单位的名义行使职权,承担相应的法律责任,并接受委托单位的监督。
逐步将全省发展战略规划、省域经济管理、重大基础科学研究、跨区域重大疫病防治和重大突发公共卫生事件处置、全省性战略性自然资源使用与保护、跨区域水资源配置、跨区域重大防洪和灌溉工程、全省性大通道、法院、检察院、环境监察与环境质量监测等基本公共服务,确定或上移为省级财政事权,体现省级调控职能、保障全省重点战略实施、提高全省性公共服务保障水平。
2.明确界定省辖市、县(市、区)财政事权。加强市、县级政府公共服务、社会管理等职责,将地域信息性强、外部性较弱、直接面向基层、与当地群众密切相关、由市、县级政府提供更加方便有效的基本公共服务确定省辖市、县(市、区)财政事权。省辖市、县(市、区)的财政事权由同级政府行使。省级对省辖市、县(市、区)的财政事权履行提出规范性要求,并通过法规规章的形式予以明确。同时,推进简政放权、放管结合,规范省级行政审批行为,赋予市、县级政府具体政策决策和执行上的充分自主权,依法依规保障省辖市、县(市、区)履行财政事权。
逐步将社会治安、市政交通、市政基础设施和公用事业、农村公路、城乡社区事务、村级组织管理、群众体育、市场监管、项目征地拆迁,以及辖区内环境综合整治等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为省辖市、县(市、区)的财政事权,发挥市、县级政府因地制宜优势,更好地满足区域性公共服务需要。
3.逐步减少并规范省与省辖市、县(市、区)共同财政事权。对难以明确区分受益范围、但有公共需求且有利于促进全省经济社会协调发展的公共服务,应明确为省与省辖市、县(市、区)共同财政事权。针对当前省与省辖市、县(市、区)共同财政事权过多且不够规范的情况,逐步减少和规范省与省辖市、县(市、区)共同财政事权,并根据基本公共服务的受益范围、影响程度,按照财政事权的构成要素、实施环节,分解细化各级政府承担的职责,避免由于职责不清造成互相推诿。
逐步将义务教育、高等教育、职业教育、基本公共文化服务、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨区域重大项目建设维护、跨区域河湖治理、跨区域环境保护与治理、生态文明建设等体现省级宏观调控意图、跨地区且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为省与省辖市、县(市、区)共同财政事权。将跨县(市、区)的基础设施项目建设、环境保护与治理等基本公共服务确定为省辖市与县(市、区)共同财政事权,并明确各承担主体的职责。
4.实行财政事权划分动态调整机制。根据中央各领域改革进程,结合我省实际,建立省以下财政事权动态调整机制。对省以下财政事权划分因改革先行而与中央后期规定不一致的,按照中央规定及时调整。对已划定的财政事权,省级相关职能部门和市、县级政府在推进改革中发现重大共性问题、确需进行调整的,应进行充分评估论证后提出调整、补充和完善的建议,商省财政厅、省编办等部门后报省政府批准。对新增及尚未明确划分的基本公共服务,要根据财政事权划分原则,充分考虑经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况,将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担,将应由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为省级财政事权、省辖市和县(市、区)财政事权或省与省辖市、县(市、区)共同财政事权。同时,建立财政事权划分协调机制,省以下财政事权划分争议由省政府裁定。
(三)建立完善省以下支出责任划分办法
根据调整规范后的省与省辖市、县(市、区)财政事权,按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的总体原则,进一步完善省与省辖市、县(市、区)支出责任划分,努力做到财政事权和支出责任相适应。年度预算执行中,除法律法规和国务院、省政府另有规定外,原则上不得出台新增支出责任的有关政策。
1.严格履行省级支出责任。属于省级的财政事权,由省级财政承担支出责任,安排所需经费,不得要求省辖市、县(市、区)安排配套资金。省级财政事权确需委托省辖市、县(市、区)行使的,按照省对下专项转移支付改革要求及管理规定,通过省对下专项转移支付安排相应经费。省直部门研究新增支出事项时,应基于财政事权划分的基本原则,提出新增事项职责划分和支出责任分担办法,并保持与该领域既有财政事权和支出责任划分相协调。规定时限内未提出事权划分和支出责任负担办法,该新增支出事项不再安排。
2.切实保障省辖市、县(市、区)支出责任。属于省辖市、县(市、区)的财政事权原则上由省辖市、县(市、区)统筹自有财力安排。对市、县级政府履行本级财政事权、落实支出责任存在收支缺口的,省级财政通过一般性转移支付予以支持;部分公益性资本项目支出可依法通过转贷地方政府债券予以支持。省辖市、县(市、区)财政事权如委托上级政府机构行使,市、县级政府应负担相应经费。
3.合理划分省与市县共同财政事权的支出责任。对省与省辖市、县(市、区)共同财政事权,根据基本公共服务的属性,结合省辖市、县(市、区)财力状况,采取按比例、按项目、按隶属关系分级负担等方式分类保障。对体现公民权利、涉及全省统一市场和要素自由流动的财政事权,如基本养老保险、基本医疗和公共卫生、义务教育等,根据全省统一标准和省辖市、县(市、区)财力状况,由省与市县按一定比例分别承担支出责任。对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权,如省内跨地区重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等,由省与市县按比例、分项目或由省级根据相关标准给予适当补助方式承担支出责任。对省、省辖市、县(市、区)所属机构承担相应职责的财政事权,如科技研发、高等教育等,按照行政隶属关系由各级承担相应支出责任。对省级承担监督管理、出台规划、制定标准等职责,省辖市、县(市、区)承担具体执行等职责的财政事权,省与省辖市、县(市、区)各自承担相应支出责任。
对部分虽属省辖市、县(市、区)事权但关系广大人民群众切身利益和全省经济社会发展关键环节以及省委、省政府有明确要求的事项,继续作为省与省辖市、县(市、区)共同财政事权管理,省级主要采取以奖代补方式承担部分支出责任,确保省委、省政府重大决策部署的贯彻落实。
(四)稳步推进省辖市以下财政事权和支出责任划分改革
各省辖市要参照省级做法,结合当地实际,按照相关划分原则及时确定省辖市以下各级政府间财政事权。将部分适合由上一级政府承担的基本公共服务职能上移,合理强化市级政府在保持本行政区域内经济社会稳定协调发展、推进本行政区域内基本公共服务均等化等方面的职责。将有关居民生活、城乡事务、公共设施管理等适合由县级政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能下移,强化基层政府贯彻上级政府政策的责任。属于省辖市以下的财政事权要坚持基本公共服务普惠性、保基本、可持续的原则,合理确定事权的保障范围、标准,不得随意扩大范围、提高标准、变通执行中央和省委、省政府政策规定。省辖市政府要根据省辖市以下财政事权划分、财政体制改革及所辖县(市、区)财力状况,合理确定省辖市以下各级政府的支出责任。县级政府要研究推进县乡财政事权和支出责任划分改革,结合乡镇经济发展水平、财政收支和财税体制改革进展情况,因地制宜确定县(市、区)与乡镇财政管理体制。要强化统筹所辖乡镇协调发展责任,帮助弥补乡镇财力缺口。切实规范各类开发区和经济发达试点镇财政管理体制机制,合理划分与所在地政府之间的财政事权和支出责任。
根据省委、省政府完善省直管县管理体制的决策部署,充分考虑省直管县特点和改革要求,进一步理顺省级与省直管县、省辖市与省直管县之间的财政事权和支出责任,为加快省直管县发展提供体制机制保障。
三、保障和配套措施
(一)统筹安排推进相关领域改革
财政事权和支出责任划分与政府机构改革、行政审批制度改革、事业单位改革以及教育、社会保障、医疗卫生等相关领域改革密切联系。要将省以下财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合,既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件,又将财政事权和支出责任划分改革体现到各领域改革中,形成良性互动、协同推进的改革局面。
(二)及时调整相关部门职责关系
按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则,合理划分部门职责分工,进一步理顺部门职能,妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题。稳步推进财政事权和支出责任划分改革中部门职能上下划转调整,处理好省级政府垂直管理机构与市、县级政府的职责关系,为更好地履行政府公共服务职能提供保障。
(三)完善省以下收入划分和转移支付办法
根据中央与地方收入划分改革总体方案,考虑省以下各级政府事权划分和财政收入属性,合理划分省以下政府间财政收入,进一步理顺省以下财政收入分配关系,加快形成财力与事权相匹配的财政体制。完善省以下转移支付制度,建立财力性转移支付正常增长机制,清理整合与财政事权划分不相匹配的转移支付项目。健全转移支付监督和绩效评价机制,规范转移支付资金使用。
(四)加强对省辖市、县(市、区)履行财政事权的指导督促
加快推进基本公共服务均等化,增强财力薄弱省辖市、县(市、区)政府履行财政事权和支出责任的能力,确保基本公共服务有效提供。对属于省辖市、县(市、区)的财政事权,市、县级政府必须履行到位。省政府在法律法规及中央授权的框架下加强监督考核和绩效评价,强化市、县级政府履行财政事权的责任。
四、职责分工和时间安排
省财政厅和省编办主要负责组织、协调、指导、督促推进省以下财政事权和支出责任划分改革工作。各职能部门要落实部门主体责任,根据中央和省委、省政府改革部署,在广泛征求有关部门和省辖市、县(市、区)意见的基础上,研究提出本部门所涉及的基本公共服务领域改革具体实施方案,会同省财政厅、编办按程序上报省委、省政府批准后实施。
(一)2017—2018年
按照中央率先在国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域启动财政事权和支出责任划分改革的总体部署,紧跟中央改革节奏,积极做好地方配合工作。梳理国防、国家安全、外交、公共安全领域目前由地方承担的部分财政事权及支出责任情况,加强与中央相关职能部门的对接,在中央出台相关领域财政事权和支出责任划分改革方案的基础上,由省直相关部门研究制定省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革的具体实施方案。
按照中央争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展的改革要求,梳理相关领域所有财政事权和支出责任情况,做好改革准备工作。待中央出台教育、医疗卫生、环境保护、交通运输领域财政事权和支出责任划分改革方案后,及时研究制定省以下相关领域改革的具体实施方案,建立各自领域的财政事权项目清单,合理确定各级支出责任。结合中央改革部署和推进情况,研究推进其他领域财政事权和支出责任划分改革试点。
(二)2019-2020年
在中央与地方财政事权和支出责任划分改革基本完成的基础上,研究制定主要领域省以下财政事权和支出责任划分改革及各项配套措施,形成较为成熟稳定的省以下财政事权与支出责任划分框架和分级财政事权项目清单。同时,各地、各部门及时总结改革成果,梳理需要上升为地方性法规、政府规章的内容,制定或修订相关地方性法规、政府规章。
对中央新划分到地方的财政事权,原则上各相关部门要在中央公布3个月内提出省以下划分意见。在改革实施过程中,有关部门要妥善处理省以下财政事权和支出责任划分带来的职能调整以及人员、资产划转等事项,积极配合推动制订或修改相关地方性法规、政府规章中关于财政事权和支出责任划分的规定。市、县级政府要在全省统一制度框架内,结合本地实际,按照政府间财政事权和支出责任划分的基本原则,合理确定省辖市以下财政事权。在此基础上,根据省辖市、县(市、区)财政体制及县级财力状况,理顺规范市、县两级的支出责任,避免将过多支出责任交给基层政府承担。
财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范政府间关系的核心内容,对全面深化经济体制改革具有重要的推动作用。各省辖市、县(市、区)和省政府各部门要充分认识推进这项改革工作的重要性、紧迫性、艰巨性,把思想和行动统一到中央和省委、省政府决策部署上来,以高度的责任感、使命感和改革创新精神,加强组织领导,周密安排部署,切实履行职责,密切协调配合,扎实推进财政事权和支出责任划分改革,加快建立有利于促进全省经济社会持续健康发展的现代财政制度,为决胜全面小康、让中原更加出彩提供坚实有力的保障。