首页豫政办〔2017〕145号
各市、县人民政府,省人民政府各部门:
为贯彻落实《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发〔2017〕17号),加快农村基础设施建设步伐,改善农村生产生活条件,补齐农村基础设施建设短板,经省政府同意,现提出如下实施意见。
河南省人民政府办公厅
2017年11月28日
一、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,以加快补齐农村基础设施短板、推进城乡发展一体化为目标,以创新投融资体制机制为突破口,进一步明确各级政府事权和投入责任,拓宽投融资渠道,优化投融资模式,加大建设投入力度,完善管护机制,全面提高我省农村基础设施建设和管理水平,为决胜全面小康、让中原更加出彩奠定坚实基础。
(二)基本原则。
1.政府主导、社会参与。明确农村基础设施的公共产品定位,强化政府投入和主导责任,加强城乡基础设施统筹规划,加大政策支持力度。破除体制机制障碍,引导和鼓励社会资本投向农村基础设施领域,提高建设和管护市场化、专业化程度。
2.农民受益、民主决策。发挥农民作为农村基础设施直接受益主体的作用,引导农民和农村集体经济组织积极参与项目建设和管理,推动决策民主化,保障农民知情权、参与权和监督权。
3.因地制宜、分类施策。充分发挥政府和投资主体的积极性,探索适合不同地区、不同基础设施特点的投融资机制。兼顾公平与效率,实施差别化投融资政策,加大对贫困地区的支持力度。
4.建管并重、统筹推进。坚持先建机制、后建工程,合理确定农村基础设施投融资模式和运行方式。推进投融资体制机制创新与建设管护机制创新、农村集体产权制度改革等有机结合,实现可持续发展。
(三)主要目标。到2020年,主体多元、充满活力的投融资体制基本形成,市场运作、专业高效的建设管理机制逐步建立,城乡基础设施建设管理一体化水平明显提高,农村基础设施条件明显改善,美丽宜居乡村建设取得明显进展,广大农民共享改革发展成果的获得感进一步增强。
二、构建多元化投融资新格局,健全投入长效机制
(一)健全分级分类投入体制。推进省、市、县级政府事权和支出责任划分,构建事权清晰、权责一致、中央支持、省级统筹、县级负责的农村基础设施投入体系。对农村道路等没有收益的基础设施,建设投入以政府为主,鼓励社会资本和农民参与。对农村供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设施,建设投入以政府和社会资本为主,积极引导农民投入。对农村供电、电信等以经营性为主的基础设施,建设投入以企业为主,政府对贫困地区和重点区域给予适当补助。(省发展改革委、财政厅牵头负责)
(二)完善财政投入稳定增长机制。优先保障财政对农业农村的投入,相应支出列入各级财政预算,坚持把农业农村作为省级固定资产投资的重点领域,确保力度不减弱、总量有增加。统筹政府土地出让收益等各类资金,支持农村基础设施建设。支持市、县级政府以规划为依据,整合不同渠道下达但建设内容相近的资金,形成合力。(省财政厅、发展改革委牵头负责)
(三)创新政府投资支持方式。发挥政府投资的引导和撬动作用,采取直接投资、投资补助、资本金注入、财政贴息、以奖代补、先建后补、无偿提供建筑材料等多种方式支持农村基础设施建设。鼓励市、县级政府和社会资本设立农村基础设施建设投资基金。建立规范的市、县级政府举债融资机制,推动融资平台转型改制和市场化融资,重点向农村基础设施建设倾斜。市、县级政府在省级核定的新增地方政府债券限额内,统筹本地发展需要,合理安排债券资金用于农村道路、供水、污水垃圾处理设施等项目建设。支持符合条件的企业通过发行债券方式融资,用于农村供电、电信等设施建设。鼓励市、县级政府通过财政拨款、特许或委托经营等渠道筹措资金,设立不向社会征收的政府性农村基础设施维修养护基金。鼓励有条件的地方将农村基础设施与产业、园区、乡村旅游等进行捆绑,实行一体化开发和建设,实现相互促进、互利共赢。(省发展改革委、财政厅、人行郑州中心支行、河南银监局、证监局等负责)
(四)建立政府和社会资本合作机制。加快推进政府和社会资本合作,引导社会资本投向农村基础设施领域。鼓励按照“公益性项目、市场化运作”理念,创新农村基础设施建设和运营模式。支持市、县级政府将农村基础设施项目整体打包,提高收益能力,并建立运营补偿机制,保障社会资本获得合理投资回报。对农村基础设施项目在用电、用地等方面优先保障。(省发展改革委、财政厅、工业和信息化委、国土资源厅、住房城乡建设厅、水利厅、农业厅、林业厅等负责)
(五)充分调动农民参与积极性。尊重农民主体地位,发挥其在农村基础设施决策、投入、建设、管护等方面作用。完善村民一事一议制度,合理确定筹资筹劳限额,加大财政奖补力度。鼓励农民和农村集体经济组织自主筹资筹劳开展村内基础设施建设。全面落实村务公开民主管理制度,将农村基础设施建设项目纳入村务公开目录,发挥村务监督委员会、村民理事会、新型农业经营主体等监督作用。(省农业厅、财政厅、水利厅、林业厅、民政厅、住房城乡建设厅等负责)
(六)加大金融支持力度。全面落实省政府与国开行、农发行签订的战略合作协议,着力发挥政策性资金优势,加大对我省农村基础设施中长期信贷投放。鼓励商业银行下沉网点,积极与农村基础设施建设项目对接,加强信贷支持。发挥农业银行面向“三农”、商业运作的优势,加大对农村基础设施的支持力度。加快推进农村信用社改革,尽快完成农信社改制农商行任务,充分利用规模小、经营灵活的特点,加大产品创新力度,开发具有本地特色的金融产品,满足“三农”发展需要。完善涉农贷款财政奖励补助政策,支持收益较好、能够市场化运作的农村基础设施重点项目开展股权和债权融资。建立并规范发展融资担保、保险等多种形式的增信机制,提高各类投资建设主体的融资能力。加快推进农村信用体系建设。鼓励利用国际金融组织和外国政府贷款建设农村基础设施。(省政府金融办、人行郑州中心支行、河南银监局、证监局、保监局、省发展改革委、财政厅,国开行河南省分行、农发行河南省分行、农行河南省分行等负责)
(七)强化国有企业社会责任。切实发挥输配电企业、基础电信运营企业的主体作用,加大对农村电网改造升级、电信设施建设的投入力度。鼓励其他领域的国有企业拓展农村基础设施建设业务,支持驻豫中央企业和我省国有企业通过帮扶援建等方式参与农村基础设施建设。(省政府国资委、省发展改革委、财政厅、工业和信息化委、通信管理局等负责)
(八)引导社会各界积极援建。鼓励企业、社会组织、个人通过捐资捐物、结对帮扶、包村包项目等形式,支持农村基础设施建设和运行管护。引导国内外机构、基金会、社会团体和各界人士依托公益捐助平台,为农村基础设施建设筹资筹物。落实企业和个人公益性捐赠所得税税前扣除政策。(省民政厅、财政厅、国税局、地税局、发展改革委等负责)
三、完善建设管理机制,保障工程长期稳定发挥效益
(一)完善农村公路建设养护机制。建立以公共财政投入为主的资金保障机制,将农村公路建设、养护、管理机构运行经费及人员基本支出纳入一般公共财政预算。鼓励通过分段承包、定额包干等社会化方式,吸收沿线群众参与。推广“建养一体化”模式,引入专业企业、社会资本建设和养护农村公路。鼓励采取出让公路冠名权、广告权、相关资源开发权等方式,多方筹集农村公路建设和养护资金。结合物价上涨、里程增加、等级提升等因素,合理确定农村公路养护资金补助标准。(省交通运输厅、财政厅、发展改革委等负责)
(二)加快农村供水设施产权制度改革。以政府投入为主兴建、规模较大的农村集中供水基础设施,由县级政府或其授权部门根据国家有关规定确定产权归属;以政府投入为主兴建、规模较小的农村供水基础设施,资产交由农村集体经济组织或农民用水合作组织所有;单户或联户农村供水基础设施,国家补助资金所形成的资产归受益农户所有;社会资本投资兴建的农村供水基础设施,所形成的资产归投资者所有,或依据投资者意愿确定产权归属。由产权所有者建立管护制度,落实管护责任。千吨万人以上规模供水工程,按照所有权和经营权分离原则,实行专业化管理、企业化运作,以县为单位成立专门企业或通过竞争择优选择有资质的专业管理单位进行经营管理;联村供水工程可由乡镇水利管理机构进行运行管理;以单个行政村或村民小组为单位建设的工程供水设施,可以依法通过承包、租赁或委托管理的方式,由农村集体经济组织、农民用水合作组织或个人负责经营管理和维护。鼓励开展农村供水工程产权交易,通过拍卖、租赁、承包、股份合作、委托经营等方式将一定期限内的管护权、收益权划归社会投资者。推进国有供水企业股份制改造,引入第三方参与运行管理。(省水利厅、住房城乡建设厅、发展改革委、财政厅等负责)
(三)理顺农村污水垃圾处理管理体制。探索建立农村污水垃圾处理统一管理体制,切实解决多头管理问题。鼓励实行城乡生活污水“统一规划、统一建设、统一运行、统一管理”集中处理与农村污水“分户、联户、村组”分散处理相结合的模式。推动农村垃圾分类和资源化利用,逐步完善农村垃圾处理模式,省辖市、县(市、区)垃圾处理厂(场)能够覆盖的村庄,采取“户分类、村收集(集中分类)、乡镇转运、市县处理”模式;距离省辖市、县(市、区)垃圾处理厂(场)较远的村庄,采取“户分类、村收集(集中分类)、乡镇转运处理或运至区域性无害化处理场(焚烧厂)处理”模式;偏远分散村庄的垃圾尽量就地减量处理,不具备处理条件的要妥善贮存,定期外运处理。建立稳定的保洁队伍,按照不低于行政村总人口数2‰的标准配备保洁人员。明确保洁员和设施设备管理人员工作职责、范围、标准等要求,或通过政府购买服务等方式,建立村庄长效保洁机制。推进建立统一的农村人居环境建设管理信息化平台,促进相关资源统筹利用。(省住房城乡建设厅、环保厅牵头负责)
(四)积极推进农村电力管理体制改革。加快建立规范的现代电力企业制度,鼓励有条件的地方探索开展县级供电企业股份制改革试点。持续推进农村电网改造升级,提高终端供电能力和供电质量,改善农村用电条件。逐步向符合条件的市场主体放开增量配电网投资业务,鼓励以混合所有制方式发展配电业务,通过政府和社会资本合作等方式引入社会资本参与农村电网建设,赋予投资主体新增配电网的所有权和经营权。支持社会资本投资建设清洁能源项目和分布式电源并网工程。(省发展改革委牵头负责)
(五)鼓励农村电信设施建设向民间资本开放。创新农村电信基础设施建设项目融资模式,支持民间资本以资本入股、业务代理、网络代维等多种形式与基础电信企业开展合作,参与农村电信基础设施建设。加快推进农村宽带接入市场向民间资本开放试点工作,逐步深化,鼓励和引导民间资本开展农村宽带接入网络建设和业务运营。(省通信管理局、工业和信息化委牵头负责)
(六)改进项目管理和绩效评价方式。建立涵盖供求决策、投资管理、建设运营等全过程、多层次的农村基础设施建设项目综合评价体系,按照农村道路、供水、污水垃圾处理、供电、电信等分类开展评价。对具备条件的项目,通过公开招标、邀请招标、定向委托、竞争性谈判等多种方式选择专业化的第三方机构,参与项目前期论证、招投标、建设监理、效益评价等,建立绩效考核、监督激励和定期评价机制。(省发展改革委、财政厅牵头负责)
四、健全定价机制,激发投资动力和活力
(一)合理确定农村供水价格。在建立使用者付费制度、促进节约用水的基础上,完善农村供水水价形成机制。对已纳入城镇自来水供应范围的农户,实行统一的水价政策,并逐步推行阶梯水价制度。对农村集中式供水实行有偿服务、分类计量收费,按照补偿成本、保障运行的原则确定生活水价,按照适当盈利的原则确定非生活用水价格。农村供水价格由供水单位与村委会、村民代表协商确定。县级价格主管部门要会同水利等部门加强农村供水价格行为监管,查处价格违法行为。各地政府和具备条件的农村集体经济组织可根据实际情况对运营单位进行合理补偿。(省发展改革委、水利厅牵头负责)
(二)探索建立污水垃圾处理农户缴费制度。鼓励先行先试,在有条件的地方实行污水垃圾处理农户缴费制度。综合考虑污染防治形势、经济社会承受能力、农村居民意愿等因素,合理确定缴费水平和标准,建立财政补贴、农村集体经济组织补助与农户付费合理分摊机制。充分考虑农户承受能力,保障运营单位获得合理收益,待条件成熟时全面推开。完善农村污水垃圾处理费用调整机制,建立上下游价格调整联动机制,价格调整不到位时,市、县级政府和具备条件的村集体可根据实际情况对运营单位给予合理补偿。(省住房城乡建设厅、发展改革委、财政厅等负责)
(三)完善输配电价机制。落实国家部署,深入推进输配电价改革,加强输配电价动态监管,不断完善销售电价分类、阶梯电价等政策。结合电力体制改革进程,配套改革不同种类电价之间的交叉补贴。(省发展改革委牵头负责)
(四)推进农村地区宽带网络提速降费。加快农村宽带网络建设,实施宽带乡村工程。引导基础电信企业公平竞争,指导和推动基础电信企业简化资费结构,切实提高农村宽带上网等业务的性价比,为农村贫困户提供更加优惠的资费方案,为发展“互联网+”提供有力支撑。落实全省宽带网络基础设施建设奖励资金,进一步发挥中央和省财政资金引导作用,支持全省光纤到户改造、终端补贴和农村及偏远地区宽带网络建设运行维护,推进电信普遍服务工作。(省通信管理局、工业和信息化委牵头负责)
五、保障措施
(一)强化规划引导作用。按照城乡一体化发展的要求,衔接协调各类规划,推进县域乡村建设规划编制,统筹农村道路、供水、污水垃圾处理、供电、电信等基础设施建设布局。推动城镇基础设施向农村延伸,鼓励将城市周边农村、规模较大的中心镇纳入城镇基础设施建设规划,实行统一规划、统一建设、统一管护。(省住房城乡建设厅牵头负责)
(二)制定完善政策法规。按照国家相关法律、法规要求,适时对我省已出台的农村基础设施投融资政策法规进行修订和补充完善,依法保护投资者合法权益,维护公平有序的市场投资环境。(省交通运输厅、住房城乡建设厅、发展改革委、农业厅、省政府法制办等负责)
(三)落实政府责任。市、县级政府要把农村基础设施建设管护摆上重要日程,统筹本辖区内国有林场、农场等基础设施建设,积极创新投融资体制机制。县级政府是农村基础设施建设管护的责任主体,要结合当地实际制定具体实施意见,确保各项措施落到实处。
(四)加强省直部门协作配合。各有关部门要根据本实施意见,按照职责分工,密切协作配合,抓好贯彻落实。省发展改革委要会同有关部门对实施意见落实情况进行跟踪分析和定期评估,及时向省政府报告。(省发展改革委牵头负责)