首页聚焦环境和民生领域社会关切 突出强化检察公益诉讼实践引领作用 ——最高检第八检察厅负责人就第二十九批指导性案例答记者问
近日，最高人民检察院制发了以公益诉讼检察工作为主题第二十九批指导性案例，聚焦环境和民生领域社会关切，突出强化公益诉讼实践引领作用。最高检第八检察厅厅长胡卫列就相关问题回答了记者提问。
记者：请您谈谈发布这批公益诉讼指导性案例的考虑？
胡卫列：公益诉讼检察工作全面实施四年多来，在党中央的部署推动和最高检党组的坚强领导下，在社会各界的关注支持下，取得了快速发展。我们坚持以人民为中心，积极在生态环境和资源保护、食品药品安全等关系民生福祉的领域加大办案力度，已累计立案办理公益诉讼案件近50万件。与此同时，党的十九届四中全会、《法治中国建设规划(2020-2025年)》和中共中央《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(下称《意见》)等一系列中央会议和文件都对加强公益诉讼检察工作、拓展公益诉讼案件范围、完善公益诉讼法律制度提出了明确要求。
加快推进公益诉讼法律和制度规范建设，以满足快速发展的公益诉讼实践的需要，是当前十分紧迫的问题。针对实践中对公益诉讼案件的具体范围、程序要求规定不明确、理解不一致，法律规定比较原则、相关程序性操作规范不健全，一些新情况、新问题已有法律规定没有涉及等突出的问题，通过指导性案例的方式，将地方实践中相对比较成熟、各方面有共识的经验做法和有益探索总结提炼成具有普遍意义的指导性规则，能够指导、规范和引领办案实践，发挥以案释法、推动立法的作用，从而更好地回应党中央和人民群众对公益诉讼检察工作提出的新要求。
记者：这批案例的指导意义体现在哪些方面？
胡卫列：本批公益诉讼指导性案例涉及领域广、案件类型丰富，包括民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼，涉及一审、二审、行政公益诉讼诉前程序。在目前公益诉讼检察缺乏专门立法的情况下，对现有立法不足进行了补充细化。
一是对于维护海洋生态环境保护，行政机关担负着第一顺位职责，生态损害赔偿制度具有优先适用性，公益诉讼检察则具有补充性和兜底性。一些案件中，海洋监管部门虽然对违法行为人进行了行政处罚，但未能完全实现维护公益的目的，经书面建议和督促后又不提起生态环境损害赔偿诉讼的，检察机关再继续通过行政公益诉讼手段督促行政机关履职已没有实际意义，应当依法提起民事公益诉讼，切实发挥保护海洋生态环境、维护社会公共利益的职能作用。
二是在办案中涉及行政执法与刑事司法衔接时，实践中，行政机关普遍认为在违法行为涉嫌刑事犯罪时，应坚持刑事程序优先，在刑事诉讼程序终结后行政机关方能作出行政处理。但在生态环境公益诉讼案件中，对受损环境的修复常常是刻不容缓的。此类案件办理的关键核心是修复和保护生态环境，行政机关和司法机关的共同目标从本质上讲是一致的，相关办案部门应形成共识与合力，在不影响刑事案件办理的情况下，将修复环境、维护公共利益放在首位，才能及时避免生态环境损害后果的进一步扩大。
三是对于安全生产领域案件的办理，要坚持预防为主的原则。安全生产事故往往会造成复杂的公益损害后果，安全生产领域公益诉讼的制度价值在于防患于未然，及时制止侵害、消除隐患，避免造成无法挽回的严重后果，这是检察机关作为公共利益代表不可忽视的责任。办理安全生产领域案件旨在最大限度预防和减少安全生产事故，破解安全生产行政监管困境。对于属于跨行政区划的公益诉讼案件，在综合考虑案件性质、领域、公益损害程度、需协调部门等因素后确定了管辖检察机关，发挥专门检察院跨行政区划的管理体制优势和办理涉铁案件的专业优势。
四是对于办理自然遗迹和风景名胜类案件来讲，自然遗迹和风景名胜是环境的组成部分，属于不可再生资源，任何对其进行破坏的行为都是损害人类共同享有的环境资源、损害社会公共利益，检察机关依法可以进行公益诉讼监督。面对独特的环境资源、自然景观等因缺乏真实的交易市场、难于确定损害价值的情况，可以采用条件价值法进行评估，此方法为今后检察机关办理类似案件的鉴定难题提供了具有参考性和可操作性的评估路径。同时，具体的赔偿数额要结合多方面因素综合考虑确定，以保障案件办理的实效性。
五是深入解读环境概念，增强环境保护人文关怀。传统村落属于环境保护法第二条中列明的“环境”范畴，检察机关依法可以对破坏传统村落的现象开展公益诉讼监督。案件办理过程中，要注重以人民为中心，平衡好传统文化保护和社会经济发展，真正落实好我国乡村振兴战略发展。同时，还要注意发挥检察机关办案后的监督效果，可以在推动当地相关立法的基础上，协同地方行政部门推动改善传统村落的基础设施和公共服务设施配套项目，在保护中挖掘旅游资源，形成有特色的传统村落旅游金牌路线，让村民实现脱贫致富。住房和城乡建设部对公益诉讼检察参与传统村落保护的督促保护方面持高度认可态度，各级检察机关办理此类案件时可加强与住建部门的联系，相互支持配合，达到双赢、多赢、共赢的效果。
记者：如何理解您刚才所说更加深入和广泛的“环境”概念？
胡卫列：人类的生活环境包括自然环境和社会环境，法律对环境的保护都是从自然环境、生存环境开始，逐渐过渡到对社会环境、人文环境的关注和保护，这体现了一个国家经济的发展和文明的进步。
根据当前我国社会主要矛盾的转化，人民群众对美好生活的需求既包括物质生活的丰富，也包括精神生活的提升。公益诉讼检察在重点保护自然环境的前提下，扩展探索保护人文环境、物质、非物质的文化成果，与当前我国社会主义法治的发展阶段及人民群众的需要是相一致的。
因此，公益诉讼检察所涵盖的环境范畴理应更广阔、更全面。保护好各类人文环境、风景名胜等普通个人诉讼难以发挥统筹作用的环境内容，对于社会主义精神文明建设、坚定人民文化自信有着重要意义，也有利于合理分配和利用司法资源，体现社会主义国家的制度优势，对于文化的延续和可持续发展都有着重要价值。
今后我们还要尝试在更广阔的环境领域中开展公共利益保护和检察监督，配合好国家各项重大战略决策，最大限度地为社会经济全面发展做好保障。这批指导性案例通过对环境概念外延的深度理解和把握，为办案实践中的难题提供方法论，有助于发挥其实践引领作用，使各级检察机关在今后的办案工作中既注重守护人民群众生活的自然环境，也能更好地守护好人民群众的精神家园。
记者：新修订的安全生产法9月1日已正式实施，授权检察机关对安全生产违法行为提起公益诉讼，这在我国立法上尚属首次。我们注意到这批指导性案例中有一件危害高铁运营安全行政公益诉讼案，如何办好此类案件？
胡卫列：我国安全生产法律体系较为庞杂，涉及的行业多、专业性强，给检察机关开展安全生产领域公益诉讼带来新的挑战，指导性案例中关于高铁安全的案例展现了检察机关在安全生产领域办案的一些经验。
办理好这一新领域的案件，加强学习安全生产法的同时要系统学习包括消防、危险化学品、民用爆炸品等涉及专项安全生产监管的诸多行业法律法规规章，深入研究已经发布的安全生产领域指导性案例和典型案例，为确保法律统一正确实施打下良好基础。
对安全生产涉及的公益侵害，关注的重点不应是已经发生的安全事故和实然侵害，而应是重大风险，安全生产领域公益诉讼的制度价值在于防未病、治未然。鉴于安全生产事故的突发性和紧急性特点，在司法实践中需要进一步提高办案效率，灵活运用诉前磋商程序，优先通过行政公益诉讼督促行政机关履职整改，消除和防范重大安全隐患和侵害危险。
最后要找准办案重点，根据中央有关文件精神以及各省专项决定的相关内容，结合办案实际，针对群众反映强烈、社会影响较大的矿山和尾矿、铁路安全、道路交通、危化品、消防、工业园区、城市建设、危险废物、易燃易爆物品等方面存在的问题，充分发挥检察一体化办案优势，提高发现重大安全隐患线索的能力。对于安全生产负有主体责任的生产经营单位，可以探索对其提出民事公益诉讼诉前检察建议，确保公益保护的及时性和有效性。
记者：怎样确保这些案例在基层办案中切实发挥指导性作用，面对不断变化的新情况、新考验，如何提高案例的适用性？
胡卫列：指导性案例制度建立的初衷之一是统一法律适用标准，增加现有制定法的确定性和安定性。要充分发挥案例的指导作用首先要对指导性案例的功能价值有正确认识：
一是补充成文法不足。检察指导性案例虽不具备法源地位，但也并不仅仅局限于参考价值，在目前公益诉讼检察缺乏专门立法的情况下，指导性案例能够弥补成文法滞后、模糊等不足的作用显得更为重要，且其具体性、生动性能够更直观地将现有法律规范与案件事实相结合，从而进一步起到健全公益诉讼检察理论体系的作用。
二是指导重点领域工作。重大、复杂、疑难和新类型案件的处理一直是检察办案面临的棘手问题，指导性案例能够很好地从办案难点、办案手段、办案争议等方面提供适用样本，将模糊问题加以理清，避免司法偏差。
三是回应社会关切。指导性案例从一定程度上反映了公益诉讼工作的阶段重点，是对国家政策的落实与解读，也是对现阶段群众关切的回应，这对后续办案工作既能引领方向、指明目标，又能起到在社会上进行法治宣传教育、增进民众司法认同的作用。
因此，要充分利用好已有的案例资源，尤其是发掘好指导性案例的价值作用，在办案探索中不断提升科学化、规范化水平。后续我们会继续加强对已发布指导性案例、典型案例的分析解读，发挥好案例的指引作用，为各地做深、做细、做实各重点领域办案提供充分参考。同时，要加强经验总结和经典案例培育与发现，注重从案件办理前端着手，增强精品案例培育意识，做好案件的总结提炼，勤于、善于从各领域、多角度深入发掘具有法律适用价值的指导性案例，不断完善公益诉讼检察理论体系，提高公益诉讼案件的办理质效。
记者：最近，中共中央发布了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，下一步，公益诉讼检察工作将围绕哪些重点来落实？
胡卫列：《意见》对检察机关的监督职能再次进行了强调，既是考验也是契机。首先，各级检察机关公益诉讼检察条线要继续以习近平法治思想为指导，深入贯彻落实《意见》，服务保障好国家重大战略实施，在实践发展中构建公益诉讼检察的理论体系和价值体系，逐步完善相关立法，不断提高各级检察机关公益诉讼办案能力，围绕中央和最高检党组的统筹安排，扎实做好检察公益诉讼各项工作。
其次，要加大现有领域办案力度，配合落实好新修订、新赋权的各项法律法规。在现有的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈权益保护、未成年人权益保护等重点领域中，检察机关近年来已办理了大量案件、积累了丰富经验，从法治效果和社会效果来看也经受了时间检验，取得了人民群众的广泛认可。2021年以来，国家新颁布的军人地位和权益保障法、个人信息保护法，新修订的安全生产法均对公益诉讼检察予以赋权，这既是对公益诉讼检察前期工作成效和深远价值的肯定，也是公益诉讼制度创新发展的新契机，我们要不辱使命、敢于担当，积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，切实保障人民福祉。
最后，要扎实抓好现有各项工作的开展，有条不紊推进好各项正在部署的专项工作，充分发挥一体化办案机制，带头高质量办理自办案件。加强与相关部门的沟通联系，建立协作机制，为公益诉讼检察办案铺路架桥。同时，注重经验总结和成果转化，加快推动公益诉讼检察理论体系建设，为完善中国特色社会主义公益诉讼检察制度提供理论支撑和智力支持。