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关于印发国家城乡融合发展试验区
（河南许昌）实施方案的通知
豫政办〔2021〕56号
许昌市人民政府，省人民政府有关部门：
《国家城乡融合发展试验区（河南许昌）实施方案》已经国家发展改革委批复、省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
河南省人民政府办公厅
2021年10月15日
国家城乡融合发展试验区（河南许昌）
实施方案
为深入贯彻《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，认真落实国家发展改革委等18部委《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》（发改规划〔2019〕1947号）要求，高质量推进许昌国家城乡融合发展试验区建设，制定本实施方案。
一、发展改革基础
许昌国家城乡融合发展试验区（以下简称试验区）位于河南省中部，毗邻省会郑州，包括禹州市、长葛市、鄢陵县、襄城县、魏都区、建安区6个县（市、区），国土面积4979平方公里，总人口500万。党的十八大以来，许昌市认真贯彻落实省委、省政府工作部署，坚持以改革破解发展难题，综合经济实力大幅提升，2020年地区生产总值3349.2亿元，已具备推进城乡融合发展的良好基础条件。
产业基础不断夯实。聚焦花木、蜂产品、蔬菜、食用菌、中药材等特色产业，培育形成10个省级农业产业集群。长葛市产业集聚区、禹州市产业集聚区入选省首批智能化示范园区，智能制造走在全省前列。转型升级发制品、超硬材料、电力装备、汽车零部件、电梯等传统优势产业，发展壮大新一代信息技术、新材料、节能环保等新兴产业，战略性新兴产业增加值占规模以上工业增加值比重超过40%。
农村改革纵深推进。着力完善自然资源交易平台，初步建立农村集体经营性建设用地入市制度。开展农村土地经营权抵押贷款试点，初步形成“承包地经营权抵押+贷款保证保险+风险补偿基金”贷款模式。农村集体产权制度改革取得实质性成效。
创新能力持续增强。创新实施“许昌英才计划”，大力引进高层次科技人才、创新团队，持续推进产学研用结合，积极营造科技成果转移转化的良好环境。国家“双创”示范基地加快建设，国家级高新技术企业达244家。禹州市、长葛市、襄城县入选2020年中国工业创新百强县（市）。
城乡发展更加协调。深入推进义务教育阶段教师“县管校聘”改革，学前教育三年毛入园率达96%。实现乡、村两级医疗卫生机构全覆盖，紧密型县域医疗卫生共同体全部挂牌。农村人居环境持续改善，农村垃圾收储运和无害化处置实现全覆盖。成功创建全国首批城企联动普惠养老试点城市和国家公共文化服务体系示范区，鄢陵县被列入国家县城新型城镇化建设示范名单。
二、总体要求
（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、积极融入新发展格局，坚持农业农村优先发展，以城带乡、以工补农，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以促进城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置为关键，以促进农民增收为中心任务推动共同富裕，围绕建立农村集体经营性建设用地入市制度、完善农村资产抵押担保产权权能、建立科技成果入乡转化机制、搭建城乡产业协同发展平台、建立城乡基本公共服务均等化和城乡基础设施一体化发展体制机制，积极探索符合河南实际的城乡融合发展新路径，努力为全国提供可复制可推广的典型经验。
（二）主要目标。
1.到2022年，城乡融合发展体制机制和政策体系的“四梁八柱”基本建立，重要领域和关键环节改革取得实质性突破。农村集体经营性建设用地入市管理机制、收益分配机制和风险防范机制建立完善，农村资产价值评估体系和交易服务体系初步建立，科技成果入乡转化机制进一步健全，科技人才和信息、资金、管理等现代生产要素更多流向乡村，城乡产业协同发展平台更加高效，城乡基本公共服务差距进一步缩小，城乡基础设施一体化规划建设管护机制初步建立。
2.到2025年，城乡融合发展体制机制和政策体系更加完善。试验区各项改革探索任务全面完成，形成一批可复制可推广的典型经验。人才、土地、资本等生产要素城乡双向自由流动的制度性通道基本打通，城乡统一的建设用地市场全面形成，乡村资产产权保护交易制度基本建立，科技成果入乡转化机制成熟有效，城乡产业协同发展水平大幅提升，城乡基本公共服务均等化和基础设施一体化达到更高水平，城乡发展和居民生活水平差距明显缩小，形成具有全国影响力的特色改革品牌。
三、试验任务
（一）建立农村集体经营性建设用地入市制度。围绕集体经营性建设用地入市范围、主体、途径、收益分配方式等进行改革探索，建立健全集体经营性建设用地使用权转让、抵押二级市场，构建城乡统一的建设用地市场，实现入市集体建设用地与国有土地同价同权。
1.建立入市基本制度。农村集体经营性建设用地入市范围是国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途并经依法登记的集体建设用地。深化集体经营性建设用地用途管制，优先使用存量集体经营性建设用地，严格控制新增集体经营性建设用地规模。以进城落户农民依法自愿有偿退出使用权的闲置宅基地、废弃厂矿及废弃公益性建设用地为主要来源，盘活农村闲置、低效建设用地。依托第三次全国国土调查成果，加快编制乡镇国土空间规划和村庄规划，建设农村集体土地所有权数据库和管理信息系统，编制各县（市、区）集体经营性建设用地年度供应计划。探索建立集体经营性建设用地储备库，实行动态管理。（责任单位：省自然资源厅、农业农村厅）
2.规范入市途径和流程。土地所有权人可以通过出让、出租等方式将符合规划并经依法登记的集体经营性建设用地交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。允许通过出让等方式取得的农村集体经营性建设用地使用权在使用期限内转让、互换、赠与、抵押。集体经营性建设用地使用权出让的最高年限参照同类用途国有建设用地政策执行。允许符合条件的集体经营性建设用地直接入市。零星分散的农村集体经营性建设用地，复垦后可通过土地增减挂钩在县域范围内调整入市。农村集体经营性建设用地交易原则上以招标、拍卖、挂牌等方式确定土地使用权人。（责任单位：省自然资源厅、农业农村厅）
3.健全入市交易机制。参照国有建设用地交易市场规则，结合实际制定农村集体经营性建设用地交易管理办法，形成城乡统一的建设用地市场交易规则体系。制定和备案发布集体建设用地基准地价。完善农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，打造试验区内统一的土地二级市场交易平台。积极培育农村集体经营性建设用地市场交易中介组织，为入市交易提供地价评估、交易代理等服务。（责任单位：省自然资源厅、农业农村厅）
4.建立土地增值收益和分配使用机制。制定入市土地增值收益分配办法，合理确定政府、集体和个人收益分配比例，农村集体经济组织和成员通过农村集体经营性建设用地入市和入市后再转让取得合理收益，县级政府综合考虑形成土地增值收益的因素后合理收取土地增值收益调节金。建立土地入市收益公示公开制度，确保农民集体、成员个人分享到土地入市带来的增值收益。强化集体经营性建设用地使用、流转和交易监测监管，确保土地使用权人严格按照国土空间规划等确定的用途使用土地。探索通过留存土地增值收益调节金等方式，防范和化解集体经营性建设用地入市潜在风险。（责任单位：省财政厅、自然资源厅、农业农村厅）
（二）完善农村资产抵押担保产权权能。围绕创新农村产权抵押融资模式，积极改善农村信用环境，加快构建产权明晰、价值合理、流转顺畅、融资高效的农村产权融资制度体系。
1.推进农村资产确权颁证。完善农村产权确权登记管理体系，明确集体资产股权、集体林权、承包地经营权、宅基地使用权、农民房屋财产权、农业生产设施等资产产权归属；规范开展房地一体的宅基地日常登记颁证工作，加快推进其他不动产产权颁证工作。（责任单位：省农业农村厅、自然资源厅、住房城乡建设厅）
2.健全农村资产价值评估体系。对市场价值明晰的抵押物，由借款主体、金融机构、担保机构协商确定标的价值，协商不成的由相关方委托评估机构进行评估后确定。加强对农村资产评估机构的行业管理，研究制定农民房屋价值评估管理办法，并实行动态调整。鼓励开展社会化评估服务，合理降低评估费用。（责任单位：省地方金融监管局、农业农村厅、住房城乡建设厅、自然资源厅、财政厅、人行郑州中心支行）
3.建设农村资产产权流转市场体系。依托各县（市、区）公共资源交易中心开展农村资产产权交易，加快建设试验区内统一的农村资产产权交易市场。制定农村产权流转及再流转登记管理办法，建立农村资产产权抵押担保评估信息系统，加强资产抵押信息管理。（责任单位：省地方金融监管局、农业农村厅、自然资源厅、人行郑州中心支行）
4.建立不良资产处置机制。支持各县（市、区）成立涉农资产经营机构，赋予农业生产经营职能，对逾期不能兑现的金融机构贷款和担保机构代偿的抵押物进行处置，逐步建立政府引导、市场运作的不良资产处置机制。（责任单位：省地方金融监管局、河南银保监局、人行郑州中心支行）
5.提高金融服务水平。将农村产权抵押融资纳入重点支持信贷发展类别，并将涉农金融机构开展农村产权抵押情况与市场准入、监管容忍度等指标挂钩，引导符合条件的金融机构开展农村产权抵押融资工作。制定支持担保机构提供农村产权抵押融资担保的财政补贴政策。创新保险产品，支持将优势农产品作为保险标的，开展保单质押融资。（责任单位：省地方金融监管局、河南银保监局、省农业农村厅、自然资源厅、财政厅、人行郑州中心支行）
（三）建立科技成果入乡转化机制。围绕完善科技成果入乡转化政策，整合多方科技力量，探索科技成果入乡转化的新路径、新机制、新模式，打造科技成果入乡转化示范基地。
1.完善农业科技创新机制。围绕粮食、花木、蔬菜、中药材、烟草、蜂产品等农业产业化集群，加快发展新技术、新成果、新品种，建立入乡转化科技成果筛选机制。实施重大涉农科技专项，培育发展农业高新技术企业和科技型中小企业。推动高校、科研院所组建综合性农业科技研发平台，加强农业关键核心技术攻关。加快农业科技社会化服务体系建设，推进5G、物联网、云计算等高新技术在农业领域应用，建设一批农业产业强镇。（责任单位：省科技厅、农业农村厅、教育厅、工业和信息化厅）
2.完善农业科技成果推广机制。改造提升许昌科技大市场，增强其综合服务功能，提供信息交流、价值评价、技术交易等“一站式”服务。建设高层次、专业性科技企业孵化器和众创空间体系，促进科技型企业积极参与科技成果入乡转化。健全县级农技推广中心、乡镇农技推广区域站、村科技示范主体和科技示范户三级科技服务网络，推动专家下沉、服务落地、技术到人、指导到位。建设农业科技转化示范基地，打造农业科技成果培育与转移转化创新高地。（责任单位：省科技厅、农业农村厅、教育厅、工业和信息化厅）
3.构建科技人才下乡机制。大力实施创新创业人才（团队）和高层次人才引进工程，加大乡村本土人才培养力度，培养一批能工巧匠、创新创业带头人。积极推行科技特派员制度，定期选派科技特派员带技术、成果、项目到基层一线开展科技入乡服务，实现科技特派员乡镇全覆盖。（责任单位：省委组织部、编办，省科技厅、农业农村厅）
4.建立科技成果入乡转化激励机制。加大科技成果入乡转化激励力度，允许高校、科研院所自主决定科技成果入乡转化方式，探索赋予科研人员科技成果所有权和处置权。鼓励企业对引进人才实施股权和分红激励，支持科研人员以入乡兼职、技术承包等形式提供增值服务并合理取酬。建立离岗人员保护机制，支持科研人员到企业挂职和兼职、在职创办企业、离岗创业。（责任单位：省科技厅、财政厅）
（四）搭建城乡产业协同发展平台。围绕促进城乡生产要素跨界流动和高效配置，优化提升先进制造业、现代服务业、现代农业等各类开发区，实施一批具有示范引领作用的城乡融合发展项目。
1.推进开发区高质量发展。发挥开发区经济建设主阵地、主战场、主引擎作用，加快产业转型升级，深化开发区管理体制改革，强化简政放权赋能，将开发区打造成为县域产业高质量发展和新型城镇化建设的重要支撑。围绕做强开发区主导产业，实施一批带动力强的重大项目，着力培育装备制造、新一代信息技术、节能环保、新材料等市域千亿级产业集群。以黄河鲲鹏生态基地建设为突破口，加快构建现代化电子信息产业生态链，打造开放融合的大数据产业生态圈。推动许昌高新技术产业开发区升级为国家级高新技术产业开发区。（责任单位：省发展改革委、工业和信息化厅、科技厅）
2.构建特色产业园体系。做大做强中药材、食用菌、畜产品、红薯制品等优势特色产业，创建现代农业产业园。实施农产品加工业提升工程，推进农产品加工业向园区集中，建设贸工农一体、一二三产业融合发展的农产品加工园区。整合循环农业、创意农业、农事体验，打造田园综合体。通过科技集成、主体集合、产业集群，强化园区科技研发、融资担保、检验检测、仓储物流等服务功能，提升产业园区要素集聚能力。（责任单位：省农业农村厅、发展改革委、科技厅）
3.打造一批产业强镇。吸引资本聚镇、能人入镇、技术进镇，力争到2025年禹州市神垕镇、长葛市大周镇镇区人口超8万、产值超千亿。聚焦提升镇区综合服务能力和现代化水平，加强长葛市后河镇、鄢陵县陈化店镇、襄城县库庄镇等基础设施、公共服务设施建设，增强综合承载能力。发挥禹州市褚河镇、襄城县紫云镇、长葛市石固镇等重点镇连接城乡、服务农村的节点功能，推动农村人口和要素资源向镇区集中。支持特色村镇挖掘生态资源优势和历史文化内涵，依托许昌特有的三国文化、钧瓷文化、生态文化，打造曹魏古城、神垕古镇等旅游精品区，建设“一乡一业”“一村一品”示范村镇。（责任单位：省发展改革委、自然资源厅、农业农村厅、住房城乡建设厅、文化和旅游厅）
4.培育发展涉农市场主体。实施涉农企业培育计划，聚焦中药材、花木、蔬菜、食用菌等特色优势农业，培育一批产业关联度大、带动能力强的龙头企业。发挥生态和医药资源优势，通过“内生外引”，创新服务模式，引进知名企业和带动性强的产业项目，培育健康产业骨干企业。（责任单位：省发展改革委、农业农村厅、文化和旅游厅）
（五）建立城乡基本公共服务均等化发展体制机制。围绕群众关切的热点、难点、痛点、堵点问题，加快补齐农村基本公共服务短板，推动基本公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，加快建立全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。
1.健全公共教育资源合理配置机制。扩大优质普惠学前教育资源供给，推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化。深化集团化办学改革，推广“名校+新校”“强校+弱校”等中小学办学模式。整合涉教资金，扩大公办教育资源配置和寄宿制学校建设规模。实行中小学教师“县管校聘”，由县级政府负责教师编制调配使用，推行校长教师轮岗制度。提高乡村教师待遇，在职称评定、住房、评奖评优等方面给予倾斜，完善名师薪金等级挂钩政策体系。推行“互联网+教育”模式，促进优质教育资源城乡共享。（责任单位：省教育厅、人力资源社会保障厅）
2.健全城乡医疗卫生服务体系。完善公共卫生体系，提升突发公共卫生事件应对能力，改造提升县级医院、乡镇卫生院、村卫生室。加快紧密型县域医疗卫生共同体建设，实行医保总额预算管理，完善分级诊疗制度，大力实施“互联网+医疗”，逐步实现医疗卫生共同体内部医疗质量均等化。强化“农村订单定向医学生”等基层医生培养工作，加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设。完善现行医疗卫生机构人员编制管理办法，确保医疗卫生机构人力资源充足、使用合理。放宽基层医务人员职称评定条件，适当提升乡镇卫生院专业技术中高级岗位结构比例。提高乡村医生补助标准，探索试行乡村医生“乡聘村用”。鼓励医疗专家开展下乡巡回服务。（责任单位：省卫生健康委、教育厅、人力资源社会保障厅）
3.健全城乡公共文化服务体系。建设历史文化数据库，改造提升数字公共文化服务平台，开展数字化文化服务。鼓励乡镇编撰乡史，保护传承利用历史文化遗产。在文化服务队伍中引入社会力量，以政府购买服务的方式引导文化类社团承担乡村公共文化服务任务。加快推动公共文化传承市场化载体建设，构建现代文化配送体系，建立健全符合新时代特征的文化传播激励机制。（责任单位：省文化和旅游厅）
4.提高就业创业服务能力和社会保障水平。完善并定期更新人才需求目录和紧缺职业目录，提高产业人才供求匹配精准度。实施就业创业促进计划，定期开展有针对性的城乡劳动力职业技能培训。创建返乡创业示范县、示范园区，建设返乡创业孵化实训基地，完善园区孵化服务，促进农村转移劳动力就近就业创业。建立基本医疗保险省内异地就医医疗费用直接结算制度，优化社会保险关系转移接续流程。加快推进城乡居民基本养老保险并轨。将派出所、警务室和警务工作站建设纳入公共服务中心体系同步规划、同步建设、同步运行。（责任单位：省人力资源社会保障厅、医保局、公安厅）
（六）建立城乡基础设施一体化发展体制机制。围绕城乡道路、交通、供水、水利、燃气、污水垃圾处理、物流、信息等设施规划建设，推动农村基础设施提档升级，健全农村基础设施安全运营维护管理机制。
1.建立城乡基础设施一体化规划机制。完成市、县（市）和乡镇国土空间规划编制，编制“多规合一”的实用性村庄规划，加强全要素管控，建立基础信息平台和规划实施监督体系，实现国土空间规划一张图绘到底。加快“数字县域”和“数字乡镇”地理空间框架建设，统筹各类基础设施规划建设，形成城乡共建、城乡联网、城乡共享的一体化基础设施网络。（责任单位：省自然资源厅）
2.推动城乡基础设施重点领域一体化建设。实施城乡道路畅通工程，加大乡村公路建设力度，推进城乡道路客运一体化。加强供水管网建设，加快建成城乡一体化供水网络。健全农村生活垃圾收运处置体系，推动农村生活垃圾分类和资源化利用全覆盖。推进生活污水治理，加快乡村污水收集管网及处理设施建设。加快5G和电动汽车充电基础设施网络建设，推进农村地区邮政、物流网点提升改造，加大运输和投递车辆投入，形成覆盖城乡的新型基础设施综合服务体系。（责任单位：省发展改革委、生态环境厅、住房城乡建设厅、水利厅、交通运输厅、商务厅、工业和信息化厅）
3.完善城乡基础设施建设资金筹措机制。统筹财政预算内资金、专项债券、城乡融合发展基金、土地出让收益等各类资金，采取直接投资、财政贴息、以奖代补等方式支持农村基础设施建设运营维护。对有一定收益的农村基础设施，通过特许经营等方式吸引社会资本参与建设、管护；完善污水垃圾处理财政补贴和农户合理分担机制。支持有条件的地方通过以商补公，探索农村基础设施建设与产业园区、乡村旅游一体化开发机制。各级政府要在明确财政事权、支出责任和各类设施所有权的基础上，编制公共基础设施管护责任清单，将应由政府承担的公共基础设施管护费用纳入本级政府预算。（责任单位：省财政厅、发展改革委）
四、政策保障
（一）加强组织领导。建立“省级统筹、市级主导、县级实施”的工作推进机制，确保上下联动、左右协同。省有关部门要对照职责分工，充分发挥职能作用，指导试验区各项工作深入推进。许昌市要切实担负主体责任，成立工作专班，扎实做好试验区改革探索工作，分年度制定实施重大改革、重大事项、重大项目，率先在交通基础设施互通、发展要素双向流动、公共服务体系共建共享等方面取得实质性突破。
（二）完善支持政策。积极争取中央预算内资金和国家城乡融合发展基金支持。加大省财政转移支付和专项债券支持力度。引导金融机构扩大在城乡融合发展领域的中长期贷款投放规模。在盘活集体建设用地、城镇闲置用地的基础上，适当增加产业发展新增建设用地指标。通过人才引进、挂职交流、项目合作等方式，培育和引进一批新型城镇化和乡村振兴领域的领军人才、高层次创新人才和团队。重大改革措施突破现行法律法规规章、国家和省相关政策的，要按程序报批，取得国家和省授权后方可施行。
（三）强化项目支撑。坚持“项目为王”的鲜明导向，围绕城乡融合发展的薄弱环节和关键领域，以完善基础设施条件、保障和改善民生、加强生态环境建设、建设产业协同发展平台为重点，分领域谋划储备重大项目。创新政府性资金投入方式，优先支持带动能力强和实施条件成熟的城乡融合发展项目，引导社会资本投入支持城乡融合发展。
（四）加强监测评估。加强对改革工作的动态监测，及时总结经验教训，做好纠错和调整工作。建立相关容错机制，在发展中规范、在规范中发展。定期总结提炼典型经验，在更大范围复制推广。